保险消费者权益保护领域开展检察公益诉讼制度探析

作者是徐承云，其来自建信财产保险有限公司，还有李星，其来自中国人民保险集团股份有限公司 。

文章｜《中国保险》2025年第4期

我国保险消费者保护的发展沿革

１９９４年起施行《中华人民共和国消费者权益保护法》，也就是所谓的“《消费者权益保护法》” ，自此之后，我国保险消费者权益保护工作稳健发展，监管部门不间断地陆续颁发一系列针对保护保险消费者权益的政策举措，保护体制机制持续健全。保险机构于业务经营里保护消费者合法权益的能力已然显著提高，保险消费者的安全感、获得感持续增强。这能够从我国保险消费者保护法规以及机制的演进发展当中充分展现 。

1994年开始施行的《消费者权益保护法》，这是我国首部保护消费者权益的法律，它明确规定了消费者的基本权利以及责任，当中涵盖公平交易权、知情权、选择权、安全权还有投诉权等。这为加强保险消费者权益保护工作奠定了基础，然而保险行业消费者权益保护工作开始得比较晚。1997年时，首次全国金融工作会议举行了，提出要实行银行、证券、保险分业经营以及分业监管。1998年11月18日，中国保险监督管理委员会，也就是以下简称的“保监会”，正式宣告成立，自此保险监管踏入专业化的阶段，紧接着保险消费者权益保护正式展开起步的进程 ?

2011年，金融消费者权益保护监管职责从原本的工商行政部门给剥离出来了，保险消费者权益保护朝着专职专责化的方向发展了。原来的“一行三会”相继成立了金融消费者和投资者权益保护机构，还逐渐出台了针对金融消费者权益保护的专门监管制度。原保监会在2012年的时候出台了《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》，在规范性文件里首次使用了“保险消费者”这样的用词。在那之后呢，于2013年的时候，原保监会颁布了规章《保险消费投诉处理管理办法》，这两项制度呀，代表的是针对保险消费者权益加以保护的专门监管政策呢 。

在2013年的时候，进行了修订的《消费者权益保护法》，把消费者范围朝着保险领域去做推广，首次将保险、银行、证券等这些金融机构在收费信息公示、安全保障等方面所具有的义务，以及和消费者相关的个人信息保护等金融领域消费者保护相关规定归入到国家法律当中。到了2014年，原保监会印发了《关于加强保险且消费者权益保护工作的意见》，提出到2020年要尽力形成科学有效的消费者权益保护制度体系，建立健全完善消费者权益保护工作机制的工作要求。2015年，原本的保监会颁布了《保险公司服务评价管理办法（试行）》，这一办法强烈督促保险公司去树立一种“以消费者为中心”的服务意识 。

2018年4月，原本的保监会跟中国银行业监督管理委员会合并了，成立了中国银行保险监督管理委员会，也就是以下简称的“银保监会”。2019年，原来的银保监会印发了《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的通知》，要求把消费者权益保护融入到公司治理各个环节，明确了保险等金融机构对于消费者权益尊重的要求。2020年印发的《银行业保险业消费投诉管理办法》进一步提出要畅通投诉渠道，督导保险业强化消费者权益保护。2021年，有一份《银行保险机构消费者权益保护监管评价办法》被印发，这份办法构建起了一个消费者保护监管评价体系，该体系具有标准统一的特点，还兼顾特色，并且能够动态调整。

自从2020年以来，保险业秉持一种理念，那就是从源头着手，进一步加大力度强化要对保险条款以及格式合同的监管，目的在于减少对保险消费者所产生的误导；在2023年7月的时候，中国保险行业协会发布两项示范条款,分别是〈定期寿险示范条款〉以及〈终身寿险示范条款〉；这两项示范条款属于我国人身保险领域首次发布的行业示范条款，它标志着保险业在保护消费者权益，促进人身险产品朝着“标准化、通俗化、简单化”方向发展的工作，迈上了一个新的台阶。

自2023年起，我国在金融消费者权益保护方面出现了堪称里程碑般的变革，也就是监管架构的改革。在2023年3月时，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，把原本分别归属于中国人民银行、银保监会以及证监会的金融消费者、投资者保护职责统一收归到国家金融监督管理总局（以下简称为“金融监管总局”）进行管理，借此形成了一个统一的金融消费者保护机构。金融监管总局内部设有金融消费者权益保护局，进而形成了金融领域“大消保”的格局 。2024年1月，金融监管总局金融消费者权益保护局首次发出文件，具体表述了金融消保工作执行重点，即构建金融消保新型机制，搭建“大消保”工作体系，研究拟定统一适用政策举措，寻机推动出台金融消费者权益保护法律法规。

保险消费者权益保护存在的问题和挑战

伴随保险消费呈现增长态势，保险消费者权益保护方面的问题愈发显著地显现出来，2014年时保险消费投诉数量为2.79万件，到了2020年已超过10万件，而在2023年的第一季度就有2.6万件，保险消费投诉的数量呈现出日益增多的状况。

1.存在的问题

（1）保险业传统痛点有待解决。，在产品方面，数亿“睡眠保单”需要唤醒，“报行不一”情况时常发生。，于销售方面而言，销售误导，强制搭售屡禁不止，存款变成保险，理财转为保险，“车辆安全统筹”变成保险，而退保困难等问题屡屡出现。，就理赔方面来讲，理赔时效，理赔纠纷等理赔困难的问题依旧突出。

（2）那数字金融的新形态带来了新的问题，互联网保险融入了大数据和AI等一些技术，如此一来它的销售以及服务跨越了地域，扩散得广泛，还能精准推送，变得更加便利，然而这也加剧了经营者跟消费者之间的信息不对称情况，并且带来了数据隐私与安全方面的风险，还有算法与模型的公平性问题，进而增加了保险产品与服务的复杂程度，加大了消费者认知的难度，也提升了监管的难度，监管技术和法律滞后，跨行业侵权风险给保险消费者的安全带来了严峻考验。

2.面临的挑战

有多行业涉及其中的金融领域黑灰产业链，显示了保险同银行业、证券业以及信息平台业等相互融合的特性，这就构成了跨领域监管的难题，于分业监管朝着混业监管转变进程里，不同监管主体之间的协同跟联动机制亟待完善，目的是用以应对复杂的跨领域风险。

（2）消费者面临维权困境。其一，权益受损存在隐蔽性，难以察觉，就像“车辆安全统筹”的车主，遭遇重大事故后才发现所买并非保险。其二，消费者欠缺维权意识，比如众多被误导购买高风险产品的消费者，即便出现亏损，也认定是自身投资造成的损失。其三，维权时取证困难，成本高昂但收益微薄，像互联网保险侵权、保险消费者信息泄露这类情况，涉及消费者人数众多且分散于各地，消费者难以组织起来，并且普遍缺乏取证能力。四是，诉讼所耗费的时间漫长，成本高昂，当与实力强大雄厚的经营者进行诉讼时，消费者取胜并获得赔偿难以做到，消费者维护自身权益的积极性处于不高的状态。

（3）公益诉讼的机制存在不完善的状况。《民事诉讼法》当中虽说规定了代表人诉讼制度，然而在司法实践里该制度发挥作用这件事是有待提升的。除此之外，消费者协会开展公益诉讼面临重重困难。一方面，起诉主体的范围太过狭窄。立法把享有诉权的主体限定在了省、自治区、直辖市以上的消费者协会，而全国仅仅只有30多个省级消费者协会，其没办法应对数量非常多的涉众型侵权。另一方面，缺少相关的程序设计。诉讼费用方面，以及举证方面等，都不存在另外的规定，弱势且分散的消费者很不容易举证来证明自身受害程度，进而致使诉讼里双方的对抗稀缺公平的基础。

从实践成效来讲，消费者协会所提起的公益诉讼，其数量极为稀少。中国裁判文书网给出的检索结果表明，在2014年至2024年超过十年的时间跨度里，该网站仅仅收录了7起消费者协会公益诉讼裁判文书，涉及的主体只有1家，这家主体就是广东省消费者委员会，并且其中没有涉及保险消费者权益保护方面的案例。

保险消费者保护领域引入检察公益诉讼机制探讨

1.检察公益诉讼的发展历程

检察公益诉讼制度，乃是国家领导人法治思想所产出的具有原创性质的成果，它显著突显了中国特色社会主义制度所具备的优势。近些年来，借助持续不断地摸索探寻，最终获取了令人瞩目的成就。

在2014年10月的时候，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，于此提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度” 。到了2015年5月5日，中央深改组通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》 ，同年7月1日，十二届全国人大常委会授权了最高人民检察院，也就是简称为“最高检”的机构，在包括北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市的检察机关开展为期两年的试点 。2017年7月的时候，十二届全国人大常委会对《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》作出修订，正式将检察机关提起公益诉讼制度确立了下来。2018年3月，最高院与最高检颁布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，也就是所谓的“《检察公益 诉讼司法解释》”，其标题明确了“检察公益诉讼”。历经10年的长久发展，检察公益诉讼业已成为全面依法治国的一项重要成果。

在2025年时，应勇同志于第十四届全国人民代表大会第三次会议上所作出的《最高人民检察院工作报告》表明，“2024年乃是党的十八届四中全会部署‘探索建立检察机关提起公益诉讼制度’的十周年之际。在这十年当中，检察机关总共立案办理公益诉讼达到了111.7万件，涉及14个法定领域”，且其中仅仅是2024年便立案办理公益诉讼15.1万件，行政公益诉讼为13.6万件，民事公益诉讼是1.5万件。依据以上这些数据能够看出，近些年来检察公益诉讼实现了长足发展。将来，预估检察公益诉讼会进一步朝着保险消费者权益保护范畴持续深入拓展，。

2.保险消费者权益保护领域引入检察公益诉讼的可能性

经过对公开资料进行检索，当下在实践当中，尚未发现检察机关于保险消费者权益保护这个领域提起公益诉讼。然而，保险行业属于高度专业化以及信息化的行业，涉众型侵权不但侵害了广大保险消费者的权益，还对保险市场秩序以及金融秩序造成了极大的扰乱，有可能产生系统性影响与风险，直接损害了社会公共利益以及国家利益，所以由检察机关提起公益诉讼存在着可能性。

单个消费者，或者消费者团体，几乎没有能力，去组织起分散的保险消费者进行调查取证，进而起诉侵权人。金融监管机构执法力量有限，通常仅仅会针对一些严重侵害消费者权益的保险机构实施处罚，根本无暇去处理保险消费者损失的赔偿事宜。所以，针对涉众型保险消费者权益的侵害，消费者很难通过私力救济或者行政治理手段获取赔偿，可考虑引入检察公益诉讼制度，让检察机关介入，或者支持调查取证，提起公益诉讼，以此维护社会公共利益以及国家利益。

3.保险消费者权益保护领域引入检察公益诉讼的可行性

（1）法律依据方面，《民事诉讼法》第58条、《行政诉讼法》第25条第四款，还有2018年最高院与最高检颁布的《检察公益诉讼司法解释》，已然为检察公益诉讼赋予了充分的依据。全国人大把《检察公益诉讼法》列入2023年立法计划，2024年2月，最高检起草了建议稿，待《检察公益诉讼法》问世后，检察公益诉讼的依据会更为具体。

二，实施基础方面，检察公益诉讼历经十年实践，在此期间积累了海量调查取证经验，积累了大量诉前监督经验，积累了众多公益诉讼经验，如今公益诉讼已然成为检察机关四大职能当中的一项。在2023年12月15日，最高检印发了《关于充分发挥检察职能作用、依法服务保障金融高质量发展的意见》，该意见提出“探索开展金融领域公益诉讼”，此举措指明了检察公益诉讼的发展方向。

4.保险消费者权益保护领域检察公益诉讼的适用范围

什么样的侵犯保险消费者权益的行为适合被检察机关提起公益诉讼呢？本文觉得，起码能够把下面这些事项归入其中：其一，金融犯罪里边的刑事附带民事公益诉讼。当下检察公益诉讼里差不多七成是刑事附带民事公益诉讼，然而在保险消费者权益保护这个方面，检察公益诉讼还有待去探索，就像借助网络欺诈售卖保险、贩卖保险消费者信息这类犯罪。借助刑事附带民事公益诉讼，使得犯罪分子在坐牢的同时没有利益可图，并且承担民事赔偿责任，以此形成强有力的震慑。另一方面，民事领域存在检察公益诉讼，针对涉众型侵权，重点关注普惠、养老、乡村等领域的保险消费误导以及搭售等情况，还有网络治理和源头管控方面，比如泄露或不正当使用保险消费者个人信息、算法不公平定价等情况，并且对在境外实施侵害我国保险消费者权益的行为也应当纳入检察公益诉讼范畴，以此让受侵害的保险消费者获得应有的赔偿。

检察公益诉讼机制的完善建议

检察公益诉讼于实践当中仍旧有着诸多尚需明确的盲点，像是检察机关于公益诉讼里面的地位，以及公共利益的界定和受案范围，还有管辖、调查方式与保障措施，以及民事公益诉讼中的诉权顺位，另外还有惩罚性赔偿诉讼请求，再者是二审程序的启动及审理情况，最后是裁判的执行以及赔偿金的使用等。正值《检察公益诉讼法》展开立法之时，本文给出加大检察公益诉讼力度以及更好保护保险消费者权益的六点建议：

（1）将检察公益诉讼的地位予以明确，检察公益诉讼制度从本质上来说归属于程序性公权力，它的功能着重于对私力救济与行政治理不足之处进行弥补，它是一种具有兜底性质的司法保障手段 。

（2）对公益诉讼范围进行广义的界定，依据民主集中制的原则，公共利益要进行广泛的界定，需允许社会组织以及公众参与到识别当中，在集思广益之后由检察机关作出判定，以此增强诉讼的代表性。

（3）民事公益诉讼的诉权顺位是，按金融消费者权益保护协会、消费者协会、检察机关这样的顺序排列。放宽对金融消费者权益保护协会、消费者协会提起民事公益诉讼的约束，不管是区县级亦或是更高级别的金融消费者权益保护协会、消费者协会都能够提起公益诉讼。检察机关起主导作用，协会予以协同配合，一同参与到调查取证、起诉以及执行（包括赔偿金分发）等程序当中，以此来维护广大金融消费者的权益、社会公共利益以及国家利益。

要强化公益诉讼保障举措，顺应互联网时代以及AI人工智能时代的发展趋向，依循便于调查取证与起诉的准则，突破检察机关区域管辖的限定，完善检察机关调查获取证据、诉前进行公告、发出诉前检察建议等一系列程序，简化提起诉讼的流程，以此保障检察机关能够切实有效地开展工作。

(5) 裁判的执行以及赔偿金的有效监督。裁判执行能够被纳入检察机关监督范畴，对于侵权者的裁决结果以及执行状况，要纳入社会信用体系。赔偿金优先用于补偿受到侵害的金融消费者，剩余的部分纳入国库收入。

保险公司需健全诉讼回溯机制，要早早提前研究应对检察公益诉讼引入保险消费者权益保护领域这一形势，针对销售领域、理赔领域、个人信息保护等领域出现的诉讼案件所暴露出的内控合规缺陷问题展开回溯分析，定期且及时向业务部门和消费者权益保护部门进行反馈，依靠此从而与外部检察公益诉讼形成联动，进而形成内外部合力，一块儿共同开创强化保险消费者权益保护的良好格局。